Columna de Opinión

Autora: Mg. Alicia Celina Olivieri Alberti, Magíster en Administración Pública (UBA). Licenciada en Ciencia Política (UBA)

La Auditoría Interna y su aporte al fortalecimiento democrático

INTRODUCCIÓN

Cuando nos preguntamos qué es la democracia, naturalmente nos remitimos a su definición etimológica, inculcada en la escuela primaria. El término democracia proviene del griego demokrati siendo su traducción literal el gobierno del pueblo, donde demos refiere a pueblo y kratos a gobierno. La claridad de estas expresiones ya no es tal cuando nos preguntamos quién constituye ese demos y qué implica que gobierna. La respuesta a estos interrogantes ha alimentado a la teoría política desde fines del siglo XVIII hasta la actualidad, dando lugar a todo tipo de debates y encuadres en torno a lo que es o debería ser la democracia, plasmados finalmente en teorías y modelos empiristas vs normativistas o elitistas vs participacionistas, por mencionar los más representativos.

Subyace a este debate otra cuestión no menor, como es la tensión ineludible que enfrentan las democracias contemporáneas. En ellas, la imposibilidad de la participación directa para la toma de decisiones relativa a la cosa pública, se ha resuelto por intermedio del instituto de la representación. Las democracias modernas son entonces representativas y es la representación la que le otorga ese componente no democrático a la democracia.

De esta decisión trascendente, elegir a algunos hombres para que tomen decisiones en nombre de otros, se desprende la necesidad del control y la rendición de cuentas. Ese control que ese demos soberano debe ejercer sobre el cuerpo elegido como su representante y esa rendición de cuentas por parte de los representantes, es inherente a todo sistema que se asuma como democrático. Estas nociones, de la mano de Guillermo O ́Donnell, han sido redefinidas como accountability para hacer referencia a una idea más amplia, que no se resuelve sólo en la clásica dimensión vertical de tipo electoral -el control de los representados sobre los representantes, que pueden premiarlos o sancionarlos mediante el poder de fiscalización del voto-, sino también en la dimensión horizontal, que implica el control y la rendición de cuentas que se ejerce desde las propias agencias que canalizan el poder del Estado (O’Donnell, 2001). Posteriores aportes ampliaron este concepto, proponiendo una accountability vertica,l societal, no electoral, por medio de la cual actores diversos de la sociedad ejercen nuevas formas de control, mediante mecanismos institucionalizados o no institucionalizados. Estas formas pueden ir desde activación de demandas legales o reclamos a agencias de control, hasta movilizaciones activadas en búsqueda simplemente de alguna sanción simbólica, por mencionar solo algunos ejemplos (Simulovitz y Peruzzotti, 2002).

En definitiva, la accountability, puede asumir diversas formas y verse plasmada en distintos institutos que la normativa establece, así como otros mecanismos informales inherentes a la propia lógica burocrática.

CONTROL INTERNO, AUDITORÍA INTERNA y ACCOUNTABILITY EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES (CABA)

En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) se han institucionalizado diversas formas de control. Nos detendremos en esta oportunidad en el sistema de control interno, consagrado hacia mediados de los años `90 en la propia Constitución de la Ciudad y regulado mediante la Ley 70 de Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad.

La propia Constitución obliga a los funcionarios a rendir cuentas de su gestión y, entre otros elementos para garantizarla, crea los sistemas de control externo en una suerte de andamiaje particular de aquella accountability ya comentada.

La Ley 70, por su parte, organiza entre otros elementos centrales de la gestión, los sistemas de control interno y externo que rigen en el sector público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El primero está conformado por la Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires, que depende del Poder Ejecutivo y constituye su órgano rector, y por las unidades de auditoría interna de cada jurisdicción, que responden jerárquicamente a la autoridad superior de cada organismo y actúan coordinadas técnicamente por aquella. Por su parte, la Auditoría General de la Ciudad dependiente de la Legislatura de la CABA, ejerce el control externo posterior del sector público de este distrito.

En el espíritu de esta norma, el titular de cada jurisdicción o entidad es el responsable de la implantación y mantenimiento de un adecuado sistema de control interno y de la adopción de medidas necesarias para su efectivo cumplimiento. También es responsable de la auditoría interna, entendida como un servicio a toda la organización, consistente en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades, realizada por los auditores integrantes de las unidades de auditoría interna.

La literatura especializada acuerda en definir al control interno como un proceso integrado a los procesos, efectuado por el consejo de la administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar una garantía razonable para el logro de los objetivos de la organización. Así, el control interno es un medio para alcanzar los objetivos de la organización y es llevado adelante por todos los niveles de la misma. Quien conduce fija los objetivos, organiza el trabajo para lograrlos, coordina y realiza el control necesario para que aquellos se cumplan (Sabsay et al., 2016).

Tanto a nivel nacional como local, los órganos rectores de los sistemas de control interno –Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y Sindicatura General de la Ciudad (SGCBA)- respectivamente, recuperan el clásico enfoque COSO que establece los cinco elementos que deben estar presentes en un adecuado sistema de control interno: ambiente de control, identificación y evaluación de riesgos, medidas o actividades de control, información y monitoreo o supervisión.

El ambiente de control es la base de los otros componentes del sistema, ya que define al conjunto de elementos que enmarcan el accionar de una entidad, refleja el espíritu ético vigente en la misma, la responsabilidad con la que se encaran las actividades y la importancia que se le asigna al control interno. Los principales factores implicados son la filosofía y estilo de la Dirección, la estructura organizativa, el plan, los manuales de procedimiento, los valores éticos, la competencia profesional, el compromiso con la organización y el grado de documentación de políticas y decisiones.

La identificación y evaluación de riesgos permite evaluar la vulnerabilidad del sistema. Al definir al riesgo como todo aquello que impide el logro de los objetivos de la organización, es deseable que se identifiquen y valoricen los riesgos, tanto internos como externos a los que se está expuesto que dificultan la concreción de los objetivos, de manera de activar los mecanismos de control que permitan mitigarlos, anularlos o tal vez trasladarlos. Esto implica no sólo la identificación, sino además una estimación de su importancia, una evaluación de la probabilidad o frecuencia de ocurrencia y alguna decisión respecto de cómo serán encarados.

Las actividades de control, ayudan a disminuir de una manera razonable la ocurrencia de riesgos e implican procedimientos específicos establecidos como reaseguro para el cumplimiento de los objetivos, orientados a la prevención y neutralización de aquellos.

La información y comunicación por su parte, apuntan a la fluidez de la información y a las modalidades de comunicación en la organización. Así como es fundamental que todos los agentes conozcan el rol que les corresponde en la organización, es vital que cuenten con información periódica y oportuna para orientar sus acciones con consonancia con el resto, para el logro de los objetivos.

Finalmente el monitoreo o supervisión, se refiere a la necesidad de evaluar en forma permanente el sistema de control interno de la organización. Así como es prerrogativa de la Dirección la existencia de una estructura de control interno, también lo es su revisión periódica. Este proceso se realiza fundamentalmente por medio de la auditoría interna, que mediante un análisis independiente y objetivo, el cual se ejecuta por medio de actividades programadas, provee a la autoridad superior de los elementos necesarios para estar informada con razonable certeza sobre la confiabilidad y el funcionamiento del sistema de control interno.

Se refuerza aquí la diferencia entre el control interno y la auditoría interna. El primero es responsabilidad de la autoridad máxima de la organización y de los responsables de cada nivel organizativo, quienes deben garantizar un adecuado ambiente de control, que se realicen evaluaciones de riesgo, que se establezcan puntos de control para mitigar aquellos aspectos detectados en la evaluación de riesgos, la existencia de adecuados canales de información y la comunicación y la supervisión de todo el sistema, es competencia de la auditoría interna velar por su adecuado funcionamiento.

REFLEXIONES FINALES

La función de la auditoría interna contribuye al logro de los objetivos de la organización y su producto final -los Informes de Auditoría- en el marco de la normativa de acceso a la información pública y transparencia activa vigente en la CABA[1^], contribuyen a su vez a aquella accountability tanto horizontal como vertical o societal que comentáramos previamente. Los informes de auditoría interna, primariamente, constituyen un aporte a la organización y a la autoridad máxima de una jurisdicción o entidad para la toma de decisiones. Pueden contribuir asimismo al control horizontal ejercido por las instituciones con competencia en la materia, como el Poder Legislativo y su órgano de control externo, la Auditoría General de la Ciudad. Así como también favorecen el control vertical societal, en la medida que aporta a la ciudadanía información respecto del ejercicio de la función de la representación.

La modernización y complejización de la vida moderna, que refuerza más que nunca la esencia de la representación, permite al demos contemporáneo contar con mayores recursos para el ejercicio de su función de control. Así como al gobernante, en la necesaria rendición de cuentas. De su adecuado ejercicio depende en gran medida la consolidación y fortalecimiento de nuestras democracias.

[1^]: Ley 104 actualizada por Ley 5784

Bibliografía consultada:

O’Donnell, G. (2001). Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política. POSTData, Revista de Reflexión y análisis político, Nº 7. Sabsay D. (et al.) (2016). Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Edición comentada. Buenos Aires: Editorial Jusbaires Simulovitz, C. y Peruzzotti, E. (2002). Accountability Societal: El Otro Lado del Control. En Simulovitz, C. y Peruzzotti, E. (Orgs.). Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias. Buenos Aires: Ed Temas.

ISSN electrónico 2718- 6784